文 | 长青研究社，作者 | 林韶，编辑 | 胡世豪
习近平总书记提出，要让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。解决老年群体、尤其是重度失能老年群体的长期护理问题，直接关系到这一群体能否获得幸福美满的晚年生活。建立长期护理保险制度是积极应对人口老龄化、做好养老金融大文章的重要制度安排。长期护理保险八年的试点，为建立全国统一的制度奠定了坚实的基础。
本文将从长护险的背景、现状、困境与优化建议为大家做一个系统梳理。
背景：长护险是应对人口老龄化的重要制度安排
（1） 我国失能人群规模日益庞大
根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，2021 年我国失能老年人约为 3500 万，占全部老年人口的 11.6%，据预测，到 2035、2050 年，我国失能老年人将分别达到 4600 万、5800 万人左右。
中国老年人失能情况表现出以下 3 个特征：
一是老年人失能率随着年龄增长不断上升。2020 年中国 60 岁老年人口失能率为 0.69%、70 岁为 1.58%、80 岁为 4.53%、90 岁为 14.21%、100 岁以上则高达 31.05%。
2020 年中国老人失能率随年龄变化情况 数据来源：国家统计局，中国银行研究院
二是老年人失能率表现出显著的城乡差异。2020 年，中国乡村老年人的失能率高于城市，但是这种差异随着年龄增长有所逆转。60 岁以上老年人失能率乡村比城市高 0.48 个百分点，比城镇高 0.23 个百分点；90 岁以上老年人失能率乡村比城市低 1.01 个百分点，比城镇低 0.33 个百分点。
2020 年全国分年龄段分城乡老年人口失能率情况 数据来源：国家统计局，中国银行研究院
三是老年人失能率表现出显著的省区差异。2020 年，中国 60 岁以上老年人失能率最高的省份与最低的省份相比，相差 2.84 个百分点。
2020 年分省份老年人失能率情况 数据来源：国家统计局，中国银行研究院
由于我国人口老龄化速度过快，失能老年群体的规模仍在不断增长，从 2010 年到 2020 年，全国 60 岁以上失能老年数量增长了 14.97%。
（2） 长期护理是失能老人的刚性需求
失能人员的长期护理可以由家庭成员提供，也可以由正式的护理机构提供。前者会影响家庭成员参与劳动力市场，进而影响失能人员家庭收入增长；后者则会给失能人员或其家庭造成较大经济负担。“ 一人失能，全家失衡”，照料失能老年人早已超越个体和家庭的职责与能力，外溢为社会风险。失能老年群体对长期护理服务的需求不断提升，已经成为基本养老服务供给的重要组成部分了。
长期护理保险 （LongTerm Insurance，以下简称“ 长护险”） 与养老、医疗并称为老年社会保障的三大支柱，是国际社会解决失能老年人照护的重要制度安排。
根据 OECD 的调查报告显示，社会福利、社会保险、社会救助是各国支持长期护理的三种常见政策模式。其中，社会福利模式的资金来源于政府，具有广覆盖特征，英国、法国、意大利、比利时、西班牙等多个欧洲国家采用此模式支持长期护理服务；社会保险模式需要政府、企业、个人等多方筹资，具有强制性和普惠性，日本、德国、韩国、新加坡等国采用此模式；社会救助模式仅针对低收入群体提供相应补贴，覆盖面较小，美国、匈牙利等国采用此模式。
日德等国的实表明面，建立长期护理保险制度能够有力地促进护理服务机构与护理服务从业人员的发展。比如，德国提供居家护理服务的机构数量从 2001 年的 10594 家增长到 2021 年的 15376 家，全日制的长期护理服务机构数量从 2001 年的 9165 家增长到 2021 年的 16115 家；与此同时提供护理服务的人员总量从 2001 年的 66.49 万增长到 2021 年的 125.69 万人。
2001-2021 年德国长期护理服务机构及服务人员情况 数据来源：德国联邦卫生部，中国银行研究院
现状：长护险试点实践成绩
2016 年人社部印发 《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出在 35 个城市开展试点，其中，吉林省和山东省是重点试点省份，分别有 6 个城市和 12 个城市开展试点。2020 年 9 月，国家医保局会同财政部印发 《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，增加了 14 个试点城市。截止目前，全国共有 27 个省/自治区/直辖市合计 49 个城市开展了长期护理保险试点。试点取得了不错的成绩。
（1） 长护险制度覆盖人员数量稳步增长
截止 2024 年 7 月底，承德市、珲春市、齐齐哈尔市、安庆市、重庆市、天津市、晋城市、盘锦市、福州市、湘潭市、南宁市、昆明市、汉中市、甘南藏族自治州 14 个城市仅覆盖城镇职工，其余 35 个城市均已同时覆盖城镇职工与城乡居民。
我国试点城市长护险的覆盖范围 数据来源：中国银行研究院
各试点城市普遍规定：社会医疗保险参保人员应同步参加职工或居民护理保险。这种强制性规定对长护险覆盖人员数量增长起到重要作用。随着覆盖人员范围增大，试点城市长期护理保险参人数与享受待遇人数逐年增长。2023 年 49 个试点城市参加长护险人数为 1.83 亿，享受待遇人数为 134.2 万人。
2020-2023 年我国长护险试点情况 数据来源：国家医疗保障局，中国银行研究院
（2） 已形成相对成熟的制度运作模式
我国的长护险制度安排主要依托现收现付的社会保险模式，运作模式已经初步形成。
一是已经形成可行的资金筹集与待遇支付原则。在资金筹集环节上，职工的长护险，出于不增加单位负担的考量，各试点城市基本规定：单位缴费从单位缴纳的职工基本医疗保险费或职工医疗保险统筹基金中划出，职工个人缴费则一般由职工基本医疗保险个人账户代扣代缴。居民的长护险则主要通过个人缴费和财政补助或居民医保统筹基金划转。在待遇支付环节，各试点城市的长护险均能够覆盖重度失能老人，绝大多数试点城市的长护险能够同时支持机构护理和居家护理模式。
我国部分试点城市长护险资金筹集与待遇支付政策汇总 数据来源：国家统计局，中国银行研究院
二是已经摸索出较为统一的运营管理模式。目前，各试点城市长护险的基金核算、失能评估、经办管理等环节的运作模式基本一致。一是长护险基金实行市级统筹，单独建账、独立核算、专款专用。二是普遍委托第三方机构进行失能评估认定，失能等级评估标准与评估流程统一规范。三是普遍以商业保险机构作为长护险的委托经办机构，规定了经办机构的服务机制。四是普遍明确了定点服务机构的管理原则。
（3） 形成了全国统一的实施标准与规范
一是形成全国统一的失能等级评估规范。因为科学的失能等级评估标准与合理的评估流程是开展受益人资格认定工作的前提条件，2021 年 7 月，国家医保局会同民政部制定印发 《长期护理失能等级评估标准 （试行）》，要求试点城市统一评估标准，按照 3 个一级指标、17 个二级指标，对评估对象日常生活活动、认知、感知觉与沟通等方面的能力丧失程度进行分级评估。
2023 年 12 月，国家医保局会同财政部制定印发 《长期护理保险失能等级评估管理办法 （试行）》，明确对长期护理保险失能等级评估机构实行定点管理，并从定点评估机构、评估人员、评估流程、相关评估情形、评估监督管理等方面提出统一要求。
2024 年 4 月，国家医保局制定印发 《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法 （试行）》，对定点机构确定、运行管理、监督管理等方面的工作提出具体要求。上述制度文件的实施，为全国全面开展长护险受益人资格认定奠定了基础。
二是形成全国统一的长期护理服务实施的环境标准。长期护理服务要么在医疗机构或养老机构实施，要么在失能人员所在家庭实施。比较而言，我国医疗机构的各类标准比较完善，养老机构、居家护理的标准比较缺乏。
2024 年 7 月底，民政部在官网上发布了 《养老机构设施设备配置》《养老机构服务安全风险评估指南》《老年人居家环境适老化改造服务机构基本规范》《老年人居家环境适老化改造通用要求》《居家与养老机构适老产品配置要求》 等全国性的民政行业标准。上述标准的制定与实施，统一了全国长期护理服务的实施环境标准，有助于长期护理服务实施的规范化。
（4） 提高了商业机构提供护理服务的能力
一是提高了护理服务的提供能力。长期护理险提高了失能人员对护理服务的购买能力，从需求侧促进了护理服务机构与护理服务从业人员的发展。全国长护险定点服务机构数量从 2020 年的 4845 家增长到 2023 年的 8080 家，年均增长 19.53%；长期护理服务人员从 2020 年的 19.1 万人增长到 2023 年的 30.28 万人，年均增长 19.73%。
2020-2023 年我国长期护理定点服务机构及服务人员情况 数据来源：国家统计局，中国银行研究院
二是提高了保险公司提供长期护理保险服务的能力。试点城市普遍将商业保险机构作为委托经办机构，负责长护险的政策宣传、组织评定、技能培训、协议管理、费用审核、待遇支付、服务监管等经办环节的相关业务。以商业保险机构作为委托经办机构，一方面，可以发挥保险机构的机制优势、技术优势、服务优势和成本效率优势，降低长护险经办费用；另一方面，商业保险机构通过获取参保人员信息，为后续进行精算设计提供商业长护险打下基础。
问题：长护险制度存在的困境
（1）“ 钱从哪儿来”？筹资水平低与筹资方式无感
目前试点城市基本都把长护险置于医疗保险下，实行“ 长护险跟随医疗保险”，长护险尚未成为真正意义的独立险种，社会对长护险的存在处于无感状态。长护险跟随基本医疗保险的非独立险种筹资机制存在较大风险隐患，影响长护险、医疗保险的双重资金安全，冲击社会保险体系的可持续发展。
一方面，随着我国人口老龄化的日益加深，失能老年人口规模的增加，加之长护险覆盖范围、服务内容、服务标准的逐渐扩大，长护险资金支出必将随之增长，依附于医疗保险的筹资方式恐难为继。另一方面，非独立的筹资方式也加剧了基本医疗保险制度的风险，使得原本就面临高压力的基本医疗保险基金压力倍增。
（2）“ 护理谁”“ 护理什么”？服务对象与标准不一致
49 个试点城市的长期护理保险均能够覆盖重度失能群体，20 个试点城市能够覆盖全部或部分中度失能群体。同时，职工与居民长期护理保险筹资原则与筹资标准的差异在一定程度上导致部分城市职工和居民长期护理保险的待遇支付标准也有一定的差异。
例如，烟台市、威海市、临沂市、聊城市、滨州市、菏泽市等多个山东省试点城市的职工长期护理保险能够覆盖部分中度失能群体，但居民长期护理保险仅能覆盖重度失能群体；又如，承德市、吉林省各试点城市、青岛市、淄博市、枣庄市、东营市、广州市、乌鲁木齐市等试点城市针对职工和居民规定了不同的长期护理保险待遇标准。
部分试点甚至仅简单罗列服务项目而缺乏对服务内容及标准的具体要求。由此可见，试点城市总体秉持的还是以疾病为中心的生物医学理念，重视对已失能参保人员身体功能缺损维度的护理，失能事后护理导向明显，缺乏对重度失能前参保人员的预防性服务。
（3）“ 谁来护理”？专业养老服务人才量质有限性
首先，失能老年人护理人员严重短缺。受思想观念落后、服务强度大、薪酬待遇与社会地位低、职业发展空间不足、社会保障待遇缺乏等综合因素的影响，长护服务人员从业率较低。依据养老照护比 （1:3—1:5） 测算，现阶段我国 3500 万失能老年人大约需要 700 万-1200 万左右的养老护理员。目前我国养老护理员规模仅 50 多万人，护理人员缺口巨大，农村地区、偏远地区则尤为匮乏。
其次，长护服务人员专业水平有限。现有长护服务人员一般以城镇下岗失业、农村受教育水平低的中大龄女性为主，其专业护理技术能力天然不足。虽需经培训且考核合格方能上岗，但该群体的综合素养与长护服务所需的专业知识技能之间仍存一定差距。此外，长护服务人员的护理职业选择通常还具有被动性，缺乏职业认同，难以真正全身心投入，人员年流失率达 30% 以上，影响长护服务质量。
优化：建立多层次长护险的建议
（1） 以社会保险制度作为失能人员长期护理的兜底机制
我国要建立的长期护理保险制度首先应是以社会保险模式运作的制度。综合当前的试点实践，建设全国统一的长期护理保险兜底保障机制还应注意以下两点：一是建立全国统一的筹资原则与待遇支付标准；二是探索制定全国统一的长期护理保险服务项目与服务规范。
（2） 以商业普惠保险作为失能人员长期护理的有益补充
失能人员长期护理的保障机制应具有覆盖面广、保障性强、费率低、长期可持续的特征，这与普惠保险 “ 可及性、可负担性、保障性、可持续性” 的四性要求一致。长期来看，实施由政府发起、保险公司运营的城市定制型普惠商业长期护理保险，是建立失能人员长期护理补充保障机制的努力方向。
（3） 建立长期护理保险与其他社会保障体系的衔接机制
一是建立基本医疗保险个人账户为本人及家庭成员支付长期护理保险费的共济机制。
二是建立多支柱养老金体系与长期护理保险业务的衔接机制，即允许第二支柱与第三支柱所积累的个人账户养老金免税购买长期护理保险产品。
（4） 完善科技赋能支持下的长护服务队伍
首先，充分挖掘长护服务人力资源，填补长护服务人员缺口。其次，分类培训长护队伍，提升长护服务人员的服务水平及专业能力。最后，利用科技赋能打造智慧养老。
长青研究社的思考
长护险试点这几年，覆盖面和制度框架搭起来了，成绩非常值得肯定。但“ 一人失能，全家失衡” 的压力，却是普通家庭感受最深。结合报告和我们的观察，几点思考：
1、“ 钱袋子” 要独立清晰。目前的长护险挂靠医保，参保人没概念，感觉像是“ 隐形收费”，当前医保基金也是压力巨大，大家担心两头都撑不住。需要尽早让长护险成为独立险种，明确各自支付比例，让老百姓知道这笔钱可以用来“ 托底”。
2、“ 护工荒” 要加速解决。近千万的护理人员缺口，关键在于提升待遇与工作尊严，工作环境好了，钱到位了，人才自然就涌入进来了。
3、长护险“ 服务标准” 要丰富化。长青研究社曾介绍过日本介护险的体系 （参见文章 《深度老龄化困境，日本银发产业的“ 破” 与“ 立”》），日本的介护险制度为日本老人的多品类用品提供了资金支持，既缓解了老人资金压力，又带动了银发产业的高速发展，值得学习。
我们始终相信，中国的长护险正走在“ 老有颐养” 的征途上，脚下是民生保障的基石，前方是万亿银发的蓝海！
*原文主要来自中银研究报告 《我国长期护理保险：意义、现状与建议》。
参考资料：
1. 李伟峰、梁丽霞，济南大学学报，《长期护理保险制度的试点实践：成效、困境与优化》，2025 年。
2.《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》，2024 年 10 月。
3. 中银研究，《我国长期护理保险：意义、现状与建议》，2024 年 8 月。
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